而通常来讲，制度变迁有两类型：诱导制度变迁和制制度变迁。纲法在实施过程中，形成的既得利益集团对现存制度有烈的需求，这是制度的锁定效应，即制度的路径依赖模型。在这情况下。靠自发的需求诱导制度变迁，是不能够实现转变的，这锁定状态的打破必然要依靠引政府的制行为。

而且，广东兵工厂虽然仿造成功德国1904年式瑟步枪， 称之为光绪三十三年六米厘八新式五响无烟快枪。但手工化程度严重，每日只能枪二十余枝。再者，兵工厂的规模尚称齐整，然而住屋多厂房少，枪弹两厂空气不甚通，夏间暑气蒸灼，各匠之病不到工者十之四五。制造军械的原料，也大多来自外洋，因此产品价格昂贵，造不如买倒是很契合。

虽然几经波折，广东兵工厂的经营却并不见大的起。起初，不仅设备购自德国，甚至连弹、弹壳铜坯均需；步枪的枪，也是从外国买回坯，再行钻孔加工膛线。到了后期，虽然停止枪坯，但仍需制枪钢材。因为广东省内一直没有钢铁工业，如果买不到外国原料，就只能停产。

其实，陈文接手黄埔船局已经有大半年的时间，柯拜、录顺两座石船坞经修理后可供两艘千吨级船同时坞，也可合供一艘五千吨的船坞修理，但随着船尺度和吨位的迅速增大，三百英尺以下的船坞，已不能满足需要。所以，陈文与德国伏尔铿造船厂合作。对船厂行改建、扩建，并从香港招收华籍技工，首先开始制造两艘三千吨级商用船。

为黑药厂，炮械厂改建为机厂，复建立枪厂及无烟弹厂。并在南海县属滨江地方，另建无烟火药厂。

陈文有勇气，有魄力。但对改革也慎之又慎，只是在广东试行盐政改革。

把广东兵工厂搬迁至琼州，无疑使陈文完全控制了军火的生产和供给，而辅以科学理后，创造效益也将是很快便能见到的事实。

其次

首先是废盐引而行盐票，使盐业向更多商人开放。只要到盐政衙门领票就能经营，盐业行销的地界大大拓展，来去自由。官府票加税，持有盐票越多的商人。税负越。

为什么不造军舰而是商用船，而且扩建船坞以修船为要。自然是关系到钱的问题。商用船是联合航运公司下的定单，修船也是上能见到收益的，造军舰那就是白扔给广东师了，官府哪有钱给陈文。

现在陈文把黄埔船局、雷局、鱼雷局全收到手中，两艘三千吨级的商用船也厂一艘。另一艘再有月余也能下试航，赚到的钱已经够这三个局一年的维持费用。

改造、整合，陈文对广东兵工厂的机设备还算满意，毕竟是新购置的，没有什么大病。而他最兴趣的还是兵工厂的匠目，也就是技术骨。其中曾赴德见习制造工艺三个月（这三个月的见习是以购买德国机为条件的）的留洋技工更是为陈文所看重，不惜重金予以挽留。

兵工厂、制造局这两个产业安排完毕，陈文又把盐运使的职权充分使用。派人巡视广东各盐场，裁撤冗员，实行现代化的生产和理办法，提产量和质量，降低成本。同时，陈文开始在智团的策划下，改革广东盐政。

搬迁兵工厂的同时，陈文将兵工厂的数土地发卖，又筹资两万元，投黄埔船局，除刚刚大修并建成的三座石船坞外，再新建两座大型泥船坞，并扩建码；又整修机械，聘请技师，重开维修、造船等业务。

说到盐政，在整个清朝时期也行过数次改革。但官场的**，监的缺失，朝廷对利益的追求，使盐政由纲法而变为票法，经过数十年的变，却重新回归到纲法的旧路上。